Stellungnahme zum Entwurf des Landesbesoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetz 2007/2008

 Der Deutsche Richterbund - Landesverband Rheinland-Pfalz - hat am 11. Oktober 2007 gegenüber dem Haushalts- und Finanzausschuss des Landtags folgende Stellungnahme abgegeben:

Sehr geehrte Damen und Herren,

Der Landesverband des Deutschen Richterbundes nimmt zu dem vorgelegten Gesetzentwurf wie folgt Stellung:

1.
Die vorgesehene Erhöhung der Besoldung und Versorgung ist, soweit hiervon Richterinnen und Richter sowie Staatsanwältinnen und Staatsanwälte betroffen sind, völlig unzureichend.

Für die in diesem Bereich (R-Besoldung) vorgesehenen linearen Steigerungen um jeweils 0,5 Prozent Mitte 2007 und Mitte 2008 erscheint bereits die Bezeichnung des Gesetzes als Anpassungsgesetz unpassend. Eine Anpassung an den Kaufkraftverlust wird auch nach der Begründung des Gesetzes allenfalls für den Bereich bis zum mittleren Dienst angestrebt. Ebenso wenig wird eine Anpassung an die allgemeine Einkommensentwicklung erreicht. Für die Versorgungsempfänger findet keinerlei Erhöhung statt.

Auch unter Berücksichtigung der Haushaltslage des Landes und den Einsparabsichten der Landesregierung werden Erhöhungen um lediglich zweimal 0,5 Prozent den berechtigten Belangen des höheren Justizdienstes nicht gerecht.

Die Verfassung mag zwar dem Gesetzgeber einen weiten Gestaltungsspielraum dafür einräumen, welches im Einzelfall die amtsangemessene Besoldung eines Beamten oder Richters sein soll. Für die Ausfüllung dieses Beurteilungsspielraumes ist

aber eine Gesamtabwägung erforderlich, die nicht einseitig immer wieder die schwierige Haushaltslage als vorrangig gewichten darf, ohne zugleich die Belange der Beschäftigten im öffentlichen Dienst ausreichend zu würdigen. Die Finanzlage der öffentlichen Haushalte vermag eine Einschränkung des Grundsatzes amtsangemessener Besoldung und Versorgung nicht zu begründen (vgl. BVerfG, 2 BvL 11/04, vom 20. März 2007). Für die Auffassung, die Erhöhungen führten zu einer ausreichenden Anpassung an die allgemeinen und finanziellen Verhältnisse, werden nur einzelne Gesichtspunkte herausgegriffen. Eine ausreichende Beachtung der Besoldungsentwicklung in den vergangenen Jahren wird hier vermisst.

Zahlreiche gesetzgeberische Maßnahmen im Bereich des Besoldungs- und Versorgungsrechts seit Ende der 80er Jahre (etwa BeamtVG 1989, Dienstrechtsreformgesetz 1997, VersorgungsÄndG 1998 und 2001, Besoldungsanpassungsgesetz 2000, Kürzung der Sonderzuwendung, Kürzung der Beihilfeleistungen) haben zu erheblichen Einschnitten bei der Besoldung und Versorgung geführt, die weitgehend mit der Notwendigkeit von Haushaltseinsparungen begründet wurden. Die unterbliebenen Besoldungsanpassungen in den Jahren 2005 und 2006 haben zu weiteren realen Einkommensverlusten geführt, die fortdauernd zur Haushaltsentlastung beitragen. Angesichts dieser Entwicklung ist es aus unserer Sicht nicht vertretbar, den Beamtinnen und Beamten und Richterinnen und Richtern erneut eine Anpassung der Besoldung jedenfalls an den Kaufkraftverlust zu verweigern und damit die bereits eingetretenen realen Gehaltskürzungen weiter zu vertiefen.

Aus Sicht der Richterinnen und Richter sowie der Staatsanwältinnen und Staatanwälte ist es im Hinblick auf die vorgenannten Einkommenskürzungen nicht hinnehmbar, dass die Änderungen im Tarifbereich, die dort ebenfalls zu einem Absinken der Bezüge führen werden, dafür herangezogen werden, eine Anpassung der Besoldung in vergleichbarer Höhe wie im Tarifbereich (Sonderzahlungen 2006 und 2007; 2,9 Prozent Erhöhung ab 2008) abzulehnen. Die Richter und Beamten haben in der Vergangenheit im Vergleich zum Tarifbereich bereits erhebliche »Vorleistungen« (geringere Erhöhungen; immer wieder zeitversetzte, spätere Anpassungen) erbringen müssen, die nicht ignoriert werden dürfen.

Wenn in der Gesamtbetrachtung auf die Sicherheit des Arbeitsplatzes abgestellt wird, ein Vergleich mit der Einkommensentwicklung in der gewerblichen Wirtschaft aber unterbleibt (etwa Steigerungen für Angestellte im Bereich Handel, Kredit- und Versicherungsgewerbe von 1992 bis 2005 um 46 Prozent, in der Besoldungsgruppe R 1, 35 Jahre, verheiratet, zwei Kinder nicht einmal 20 Prozent), fehlt der Beurteilung die erforderliche Ausgewogenheit.

Der Begründung dafür, dass die unterschiedlichen Anpassungsfaktoren dem Gebot differenzierter Besoldung noch entsprechen, greift ebenfalls zu kurz. Denn auch insoweit wäre die Entwicklung der Besoldungen in einem größeren zeitlichen Zusammenhang zu bedenken.

Aus unserer Sicht ist es insbesondere auch nicht vertretbar, den Versorgungsempfängern infolge der Auswirkungen von § 69e BeamtVG jede Erhöhung zu versagen. Wenn es als angemessen angesehen wird, Änderungen in der gesetzlichen Rentenversicherung auf die Beamtenversorgung zu übertragenen, soweit dies zu Kürzungen führt, ist es nicht vermittelbar, Beamte und Richter im Fall von Verbesserungen für Rentnerinnen und Rentner - hier der Rentenanpassung zum 1.7.2007 - nicht in vergleichbarer Weise weitergehend zu versorgen.

Die vorgesehene Neuregelung der Anpassungsfaktoren bei linearen Erhöhungen gegenüber § 69e Abs. 3 BeamtVG durch Art. 4 § 4 der Gesetzesvorlage ist Beleg dafür, dass der vorgesehene Erhöhungssatz von nur 0,5 Prozent völlig unzureichend ist und nicht einmal ausreicht, die vom Gesetzgeber vorgesehene lineare Versorgungsanpassung von 0,54125 Prozent zu erreichen.

Der Landesverband fordert daher Besoldungserhöhungen, welche die Inflationsraten der Jahre 2006 und 2007 - zumindest annähernd - auch für den höheren Justizdienst ausgleichen.

2.
Die in Artikel 5 des Gesetzentwurfs vorgesehene Neuregelung des § 6e des Landesbesoldungsgesetzes, wonach Beamte bei Verleihung eines Amtes ab Besoldungsgruppe B 2 und Richter bei Verleihung eines Amtes ab R 3 für die Dauer von zwei Jahren nach der nächst niedrigeren Besoldungsgruppe besoldet werden sollen, verstößt gegen den Grundsatz amtsangemessener Alimentation. Sie ist daher mit den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) unvereinbar und erweist sich somit als verfassungswidrig.

Wie das Bundesverfassungsgericht gerade in seinem in der Begründung des Gesetzentwurfs zur Rechtfertigung der Neuregelung herangezogenen Beschluss vom 20. März 2007 - 2 BvL 11/04 - noch einmal betont hat, ist der Dienstherr verpflichtet, den Beamten einen nach ihrem Dienstrang und nach der mit ihrem Amt verbundenen Verantwortung angemessenen Unterhalt zu gewähren. Da die Alimentation grundsätzlich amts- und nicht personenbezogen ist, ist Maßstab für die Angemessenheit der Bezüge das vom Beamten ausgeübte Amt. Daher darf die mit der Berufung in ein höheres Amt verliehene statusrechtliche Position, mit der die fachliche Leistung des Beamten sowie seine Eignung und Befähigung für dieses gegenüber seinem bisherigen Amt herausgehobene, höherwertige Amt förmlich anerkannt worden ist, bei der Bemessung der Bezüge grundsätzlich nicht unberücksichtigt bleiben. Zu den überkommenen Grundsätzen des Berufsbeamtentums gehört es deshalb, dass mit einem höheren Amt in aller Regel auch höhere Dienstbezüge verbunden sind (vgl. BVerfG, a.a.O., juris Rn. 36 - 39 m. w. N.). Mit diesen Grundsätzen ist es nicht zu vereinbaren, wenn Beamten und Richtern ein höheres Amt mit entsprechend höherer Verantwortung und Leistungserwartung übertragen wird, ihnen aber die an dieses Beförderungsamt geknüpfte amtsangemessene höhere Besoldung für eine Wartezeit von zwei Jahren vorenthalten bleibt.

Zur Rechtfertigung dieses Beamten und Richtern bei Beförderung in bestimmte Besoldungsstufen auferlegten Sonderopfers kann nicht darauf verwiesen werden, die Wahrnehmung eines neuen Führungsamtes erfordere höhere Fähigkeiten, die typischerweise erst durch Erlangung einer längeren praktischen Erfahrung im Amt in vollem Umfang entwickelt würden. Eine Absenkung der Besoldung während einer "Einarbeitungszeit" nach einer Beförderunq ist dem Besoldungsrecht fremd. Für Beamte ist vielmehr vorgesehen, dass vor einer Beförderung grundsätzlich eine Feststellung der Eignung für den höher bewerteten Dienstposten in einer Erprobungszeit erfolgt, die ein Jahr nicht überschreiten soll (vgl. §§ 12 S. 3 LBG, 15 LBVO). Eine vergleichbare Regelung der Bewährung auf einem höheren "Beförderungsdienstposten" fehlt für Richter - mit Rücksicht auf deren grundgesetzlich garantierte Unabhängigkeit - ohnehin. Im übrigen ist es gerade bei der Besetzung eines Beförderungspostens ab B 2 bzw. R 3 Sache des zuständigen Ministers bzw. Ministerpräsidenten (bei Richtern gemeinsam mit dem Richterwahlausschuss), die oder den zu Befördernde(n) so sorgfältig nach Eignung, Leistung und Befähigung auszuwählen, dass keine zweijährige Einarbeitungszeit erforderlich sein wird, um den Anforderungen des neuen Amtes gerecht zu werden.

Zur Rechtfertigung der Neuregelung kann auch nicht darauf verwiesen werden, dass das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 20. März 2007 eine zweijährige Wartefrist nach einer Beförderung bis zur Gewährung von Versorgungsbezügen aus dem letzten Amt als "gerade noch" mit dem Alimentationsprinzip vereinbar angesehen hat (vgl. BVerfG, a.a.O., Rn. 48). Für die Zulässigkeit einer Wartefrist nach einer Beförderung bis zur Berücksichtigung bei der Versorgung sind vielmehr Gesichtspunkte maßgeblich, die bei der Besoldung im aktiven Dienst keine Rolle spielen, nämlich das Anliegen, Gefälligkeitsbeförderungen kurz vor Eintritt in den Ruhestand zu verhindern und dem Umstand Rechnung zu tragen, dass eine allzu kurze Dauer dem in Reichweite des Ruhestands Beförderten nicht mehr die Möglichkeit bietet, eine hinreichende Leistung im Beförderungsamt zu erbringen (vgl. BVerfG, a.a.O.). Für die Zulässigkeit einer Wartefrist auf amtsangemessene Bezüge im aktiven Dienst kann daraus nichts hergeleitet werden.

Fehlt es der vorgesehenen Neuregelung damit an einer verfassungsrechtlich
tragfähigen sachlichen Rechtfertigung, so steht zu vermuten, dass der nach
der Entwurfsbegründung nur "im übrigen" angestrebte "Beitrag zur Personalkosteneinsparung" das eigentliche Motiv für die beabsichtigte zeitweilige Besoldungskürzung darstellt. Das Bundesverfassungsgericht hat aber in seinem Beschluss vom 20. März 2007 erneut betont, dass die Finanzlage der öffentlichen Haushalte eine Einschränkung des Grundsatzes amtsangemessener Alimentation nicht zu begründen vermag, und ausdrücklich angemerkt: "Die vom Dienstherrn geschuldete Alimentierung ist keine dem Umfang nachbeliebig variable Größe, die sich einfach nach den wirtschaftlichen Möglichkeiten der öffentlichen Hand, nach politischen Dringlichkeitsbewertungen oder nach dem Umfang der Bemühungen um die Verwirklichung des allgemeinen Sozialstaatsprinzips bemessen lässt" (so BVerfG, a.a.O., Rn. 57).

3.
§ 12 c der Beihilfeverordnung, der durch Artikel 13 des Entwurfs Gesetzeskraft erhalten soll, halten wir für rechtswidrig. Die Minderung des Beihilfeanspruchs um die Kostendämpfungspauschale verstößt gegen die Pflicht des Dienstherrn, die Deckung des krankheitsbedingten Unterhaltsbedarfs nicht im Widerspruch zu den Voraussetzungen zu regeln, nach denen er die Besoldung bemisst.

Zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums im Sinne des Artikel 33 Abs. 5 GG gehört die Pflicht des Dienstherrn, seine Beamten und deren Fami­lien zu alimentieren. Dem entspricht ein verfassungsrechtlich geschützter An­spruch des Beamten auf Alimentation. Der Dienstherr muss seinen Beamten und deren Familien einen angemessenen Unterhalt gewähren, der grundsätzlich den gesamten Lebensunterhalt sicherstellt (vgl. BVerwG, Entscheidung vom 25.6.1987 - 2 N 1.86 -, BVerwGE 77, 345 sowie Urteile vom 25.6.1987 - 2 C 57.85 -, BVerwGE 77, 331, und vom 3.7.2003 - 2 C 36.02 -, BVerwGE 118, 277).

Was der Beamte zum Bestreiten des Lebensunterhalts für sich und seine Familie benötigt, ergibt sich aus seinem Bedarf. Dessen Umfang festzusetzen, liegt im weiten Gestaltungsermessen des Besoldungsgesetzgebers. Ausgangspunkt und Grundlage dieser Entscheidung muss die Erkenntnis sein, dass der Bedarf des Beam­ten sich zusammensetzt aus seinem Bedarf ohne Krankheitskosten einerseits und dem durch Krankheit ausgelösten Bedarf andererseits. Zusammen bilden beide Bedarfsanteile den gesamten Lebensunterhaltsbedarf, den der Dienstherr decken muss.

Wie der Dienstherr den krankheitsbedingten Anteil des gesamten Unterhaltsbe­darfs sicherstellt, kann er in den von der Verfassung gezogenen Grenzen selbst entscheiden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 25.9.2001 - 2 BvR 2442/94 -, DVBl 2002, 114).

In praktisch allen Beamtenverhältnissen im Geltungsbereich des Grundgesetzes wird bis heute ein Kombinationsmodell aus einer besoldungsfinanzierten Eigen­vorsorge des Beamten und einer krankheitskostenabhängigen Beihilfe des Dienstherrn praktiziert. Solange nach diesem System verfahren wird, verpflichtet Artikel 33 Abs. 5 GG den Dienstherrn, der Besoldung, die zur Deckung des nicht krankheitsbedingten Unterhaltsbedarfs dient, zunächst einen Anteil beizufügen, mit dem der Beamte die Prämien einer beihilfekonformen Krankenversicherung begleichen soll. Nach seiner als Obliegenheit zu verstehenden Pflicht zur Eigen­vorsorge für den Krankheitsfall ist der Beamte gehalten, eine solche Versiche­rung abzuschließen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 13.11.1990 - 2 BvF 3/88 -, BVerfGE 83, 89; BVerwG, Urteil vom 3.7.2003 [a.a.O.]).

Den krankheitsbedingten Unterhaltsbedarf, der dem Beamten nach den Leistun­gen der mit dem Besoldungszuschlag finanzierten privaten Krankheitskostenver­sicherung noch verbleibt, deckt der Dienstherr sodann durch die Beihilfe. Der noch offene Unterhaltsbedarf ist durch die entstandenen Krankheitskosten - im Gegensatz zum sonstigen Unterhaltsbedarf - genau beziffert. Auf dieser Beziffer­barkeit beruht die Konzeption der Beihilfe als Werkzeug zu einer die Besoldung ergänzenden Sicherstellung des Gesamtbedarfs. Krankheitsbedingter Bedarf und hierfür gewährte Leistungen entsprechen sich in diesem System prinzipiell voll­ständig. Krankheitsbedingten Bedarf, der durch Besoldung zu decken wäre, kann es nach dem der Beihilfe zugrunde liegenden System bei idealtypischer Be­trachtung nicht geben.

Die Kostendämpfungspauschale zerstört die so verstandene Deckungsgleichheit von Bedarf auf der einen und Leistungsgewährung auf der anderen Seite. Recht­lich bedeutet dies, dass der Dienstherr das zur Erfüllung seiner verfassungs­rechtlichen Pflichten selbst gewählte System unterläuft oder - anders ausge­drückt   den eigenen Vorentscheidungen zuwiderhandelt. Das damit verletzte Verbot widersprüchlichen Verhaltens richtet sich gleichermaßen an den Dienst­herrn und den Beamten. Es stellt sich als besondere Ausprägung der beamten­rechtlichen Fürsorge- und Treuepflicht dar, die in Art. 33 Abs. 5 GG verankert ist (vgl. BVerfG, Urteil vom 17.12.1953 - 1 BvR 147/52 -, BVerfGE 3, 58; BVerwG, Urteil vom 12.3.1987 - 2 C 55.84 -, ZBR 1987, 399, m.w.N).

Durch den Abzug der Kostendämpfungspauschale weigert sich der Dienstherr, einen Teil des krankheitsbedingten Unterhaltsbedarfs des Beamten zu decken, der über den durch eine beihilfekonforme Krankheitskostenversicherung erfass­ten Aufwand hinausgeht. Er zwingt den Beamten dadurch, auf Bestandteile der Besoldung zuzugreifen, die er ihm für seinen nicht krankheitsbedingten Bedarf zur Verfügung stellt. Das ist treuwidrig und infolgedessen rechtswidrig.

Da die durch die Kostendämpfungspauschale verursachte "Lücke" praktisch nicht versicherbar ist, verstößt der Dienstherr damit gegen das auch an ihn gerichtete Gebot der beamtenrechtlichen Rücksichtnahme. Denn diese Rücksichtnah­me-pflicht gebietet dem Dienstherrn, die Beihilfe so zu regeln, dass dem Beamten nach der Inanspruchnahme seiner Krankheitskostenversicherung mög­lichst kein ungedeckter Unterhaltsbedarf bei Krankheit verbleibt.

Im Übrigen verweisen wir auf die Entscheidung des OVG Nordrhein-Westfalen vom 18.07.2007 - 6 A 3535/06 -. Die dortigen Ausführungen zu § 12 a BVO NRW sind auf die inhaltsgleichen Regelungen in § 12 c der Beihilfenverordnung Rheinland-Pfalz übertragbar.


Mit freundlichen Grüßen


Thomas Edinger
Vorsitzender


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